EU:s arbete med beredskapsfrågor

EU:s nuvarande satsning på beredskap har vuxit fram successivt som en följd av flera sammanhängande kriser och politiska initiativ under det senaste decenniet. Även om beredskap i grunden är medlemsstaternas ansvar, har länderna givit EU-kommissionen i uppdrag att koordinera arbetet för att öka effektiviteten och undvika fragmenterade nationella lösningar. Följande artikel ska ge en översikt och fungera som ett komplement till ägarnas arbete med beredskapsfrågor och strävar efter att ge ett bättre underlag för strategisk planering och sätta det regionala/lokala arbetet i ett europeiskt perspektiv. I nästa steg kommer bevakningen riktas mot initiativ inom olika tematiska områden.

Från pandemi till politik: Vägen mot en europeisk beredskapsunion

Den stora skogsbranden i Sverige 2018 blev ett uppvaknande för Sverige. Hjälp från andra europeiska länder tydliggjorde behovet av samarbete och samordning av resurser i samband med kriser. Pandemin 2020 underströk samarbetsbehov för hela EU. Covid-19 uppdagade betydande svagheter i unionens förmåga att samordna resurser, koordinera gränsöverskridande krishantering och säkerställa tillgång till nödvändig medicinsk utrustning. Avsaknaden av gemensamma lager och splittrade nationella beslut gjorde att frågan om en starkare europeisk beredskapsstruktur snabbt hamnade högt på den politiska agendan. Som ett direkt svar tog EU ett gemensamt lån för att mildra effekterna av pandemin och 2021 inrättade EU-kommissionen Health Emergency Preparedness and Response (HERA), den första myndigheten på EU-nivå med ansvar för att förbereda unionen inför framtida hälsokriser. Det markerade ett första steg mot en tydligare roll för EU och långsiktig europeisk beredskapspolitik.

Förutsättningarna förändrades radikalt året därpå, när Rysslands fullskaliga invasion av Ukraina 2022 uppvisade EU:s omfattande beroende av externa leverantörer av bland annat energi och råvaror. Kriget visade hur snabbt säkerhetspolitiska händelser kan slå mot EU:s ekonomi och samhällsfunktioner. Som ett resultat ökade betoningen på självständighet/självförsörjningsgrad (strategisk autonomi) där unionen inte bara måste stärka sitt militära försvar, utan också sin civila och ekonomiska motståndskraft för bibehållen konkurrenskraft. Med konkurrenskraftsperspektivet som handlar om handelsavtal samt tillgång till råvaror, produkter och leveranskedjor, berörs spelreglerna på den inre marknaden – och det är ett område som EU har befogenhet att reglera.

Under 2022 och 2023 tillkom ytterligare påfrestningar som till exempel energikriser, klimatrelaterade katastrofer, ökade cyberhot och störningar i globala handelsflöden, som förstärkte behovet av att se beredskap i ett brett och sammanhållet perspektiv. Det blev tydligt att Europas motståndskraft inte längre kan hanteras som en fråga för enskilda sektorer, utan som ett system som spänner över energi, försvar, digital infrastruktur, transporter och klimatpolitik. Det samlade trycket från nutidens kriser motiverade medlemsstaternas begäran om att EU-kommissionen skulle ta på sig en mer samordnande roll och driva utvecklingen mot en mer robust europeisk beredskapsstruktur på EU-nivå. EU-kommissionens ordförande Ursula von der Leyen gav därför den före detta finska presidenten Sauli Niinistö i uppdrag att ta fram en gemensam strategisk analys och bidra med förslag på initiativ EU bör ta för att stärka unionens säkerhets- och försvarspolitik i en alltmer osäker tid.

Niinistös rapport Säkrare tillsammans: Vägen mot en fullt förberedd union (2024) lade till grund för vad som nu utvecklas till den europeiska beredskapsunionen, ett initiativ som syftar till att stärka EU:s förmåga att förebygga, hantera och återhämta sig från kriser. Den belyser behovet av en mer samordnad, gränsöverskridande och strategisk beredskapspolitik som omfattar allt från hälsa och energi till försörjningskedjor och försvar.

Som en uppföljning till Sauli Niinistös rapport Säkrare tillsammans: Vägen mot en fullt förberedd union och ett försök från EU-kommissionen att operationalisera förslagen i rapporten, presenterades under våren 2025 en strategi för upprättandet av en europeisk beredskapsunion. Strategin innebär inte fördragsändringar eller nya befogenheter för EU, utan snarare åtgärder som kan vidtas inom rådande fördragsramar för att bättre samordna beredskapsfrågor mellan EU:s medlemsländer. Under året har flera säkerhets- och beredskapsrelaterade initiativ lanserats av EU-kommissionen, något som gör sitt tydliga avtryck i kommissionens arbetsprogram för 2025 och även 2026 (se SBHSS artiklar om arbetsprogrammen 2025 och 2026).

År Viktiga händelser Betydelse
2020 Covid-19-pandemin Visade brister i gemensam respons, logistik, medicinska lager och samordning mellan medlemsstater. (Startpunkt för eftertanke kring gemensam EU-beredskap)
2021 Inrättandet av Health Emergency Preparedness and Response Authority (HERA) Första konkreta EU-mekanismen för hälsoberedskap.
Februari 2022 Rysslands fullskaliga invasion av Ukraina Energiförsörjning, försörjningskedjor och säkerhetspolitik flyttas högre upp på dagordningen — behov av strategisk autonomi.
2022–2023 Energikriser, klimatrelaterade händelser, ökade cyberhot Demonstrerar behovet av helhetsperspektiv: civilt + militärt + infrastruktur + klimat.
Hösten 2024 Niinistö-rapporten publiceras Framåtblickande analys om europeiska behov på säkerhets- och beredskapsområdet innehållande cirka 80 rekommendationer för en “fullt förberedd union”.
Februari 2025 EU-kommissionens arbetsprogram 2025 publiceras — beredskap integreras Redogörelse för initiativ under arbetsåret, inkl. förslag på finansiering och strategier. Däribland vitboken om EU:s försvarsberedskap.
26 Mars 2025 EU:s strategi om en beredskapsunion publiceras Konkret färdplan med 30 åtgärder; föreslår bland annat initiativ och strategier om minimumnivå för beredskaps-kriterier, och strategin om beredskapslager.

EU:s helhetssyn på beredskap

EU-kommissionens arbete med beredskapsstrategin är inte en isolerad policyprodukt, utan en central del av EU:s bredare säkerhetspolitiska inriktning där självförsörjning, strategisk autonomi och effektiv samordning blivit avgörande. Strategin syftar till att skapa en mer sammanhållen europeisk beredskapsstruktur som kan hantera allt från hälsokriser och naturkatastrofer till cyberangrepp och störningar i globala försörjningskedjor. Medlemsstaterna har uttryckligen bett kommissionen att ta en koordinerande roll eftersom dagens fragmenterade system gör unionen långsammare och mer sårbar vid kriser. Genom beredskapsstrategin vill man stärka gemensamma kapaciteter, skapa tydligare ansvarsfördelning, bygga upp beredskapslager, förbättra informationsdelning och säkerställa att EU kan agera snabbt och samlat oavsett vilken typ av kris som uppstår. Strategin markerar därmed ett steg mot en mer integrerad och proaktiv europeisk krisberedskap.

Bland annat identifierar strategin följande huvudområden som särskilt intressanta för europeisk samordning:

  1. Försvar & säkerhet – Gemensam riskbedömning och civil-militär samverkan. Gemensamma övningar och test av krishanteringsförmåga på EU-nivå tillsammans med Nato.
  1. Produktion & industriell kapacitet – Stärkta värdekedjor och ökad självförsörjning i strategiska sektorer. Minimikriterier för beredskap i kritiska sektorer, gemensamma indikatorer och rapporteringskrav för utbyggnad av strategiska lager för mediciner, samt råvaror och utrustning inom ramen för rescEU som är en del av EU:s civilskyddsmekanism.
  1. Råvaror & energi – Diversifiering av leverantörer och uppbyggnad av strategiska lager.
  1. Transport & logistik – Stärka transportkorridorer och samordning kring dessa, samt säkra försörjningslinjer även i händelse av kris.
  1. Klimat & samhällsresiliens – Beredskap för klimatförändringar och hälsokriser.

I centrum för EU:s beredskapssatsningar står målet om att minska EU:s sårbarhet och beroende av externa aktörer, samtidigt som den inre motståndskraften stärks. EU-kommissionen betonar även vikten av att integrera klimatomställningen i beredskapsarbetet, resiliens ska inte stå i konflikt med grön omställning, utan ses som en förutsättning för den.

Beredskapsfrågorna kommer också spela en alltmer avgörande i EU:s budgetrelaterade diskussioner och finansieringsprogram. I kommissionens förslag till ny långtidsbudget 2028–2034 tillägnas försvars och beredskapsfrågor ett av fyra huvudfokus inom den nya Konkurrenskraftsfonden och nästa Horisont Europa. Därtill genomsyrar beredskaps-perspektiven på olika sätt övriga utgiftsområden, där exempelvis extra medel föreslås inom Fonden för ett Sammanlänkat Europa (CEF) för att stödja beredskaps-relaterade insatser inom transport och infrastruktur. Inom ramen för de Nationella och Regionala Partnerskapsplanerna (NRPP), där de för regionerna så viktiga regionalfondsmedlen ingår, kommer medlemsländer inom givna ramar kunna välja att fokusera på beredskapsrelaterade frågor.

EU som komplement till Nato

Komplexiteten i gränsdragningar mellan EU:s och Nato:s ansvar är en känslig fråga som EU försöker balansera i initiativ så som vitboken om EU:s försvarsberedskap, ReArm Europe Plan och förenklingspaketet om försvarsberedskap.  EU ska komplettera och underlätta för Nato, inte fungera som en överlappande och konkurrerande struktur. EU beslutsprocesser är oftast invecklade och tar tid, något som hindrar unionens möjligheter att bli en effektiv säkerhetspolitisk aktör på samma sätt som Nato och nationalstater. EU kan dock spela en viktig roll genom att hjälpa till med samordning och att skapa stordriftsfördelar vid inköp av materiell. En viktig fråga här är den om militär-civil infrastruktur och teknologi, så kallat dual use, för dubbla användningsområdena. Ett exempel är EU:s arbete med att stärka Europas transportkorridorer för att snabbt och effektivt kunna förflytta tung militär materiell mellan EU:s medlemsstater. EU:s transportpolitik har tidigare främst handlat om förbättrade möjligheter att transportera människor och varor inom den inre marknaden. Från och med nu kommer beredskapsfrågor spela en viktigare roll i denna planering, något som syns tydligt i förslaget till ny långtidsbudget från sommaren 2025. I november 2025 presenterade EU-kommissionen ett nytt förslag om militär mobilitet, bland annat om att upprätta ett ”militärt schengen” där militär materiell ska kunna röra sig snabbare genom unionen. En process som i dag, trots Nato-samordning, kräver omfattande administration och tid.

Konsekvenser och möjligheter för SBHSS

För SBHSS innebär utvecklingen både möjligheter och ansvar. Beredskapsunionen kan på sikt, via Sveriges nationella nivå, påverka hur regionala och kommunala aktörer planerar för resiliens, samordning och riskhantering. Särskilt relevant är kopplingarna till sjukvård, energiförsörjning och infrastruktur, områden där regionerna har betydande roller. Samtidigt kan EU-policyn inom dessa områden innebära affärsmöjligheter för företag i SBHSS geografi. Det råder än så länge oklarheter kring regionernas roll och ansvar för implementering på regional nivå. En nationell dialog kring detta är därför angelägen.

Parallellt med en svensk nationell dialog och existerande regionala uppdrag, har SBHSS därför anledning att:

  • Fortsätt analysera hur EU:s beredskapsmål överlappar regionala ansvar inom sjukvård, räddningstjänst, energi och logistik.
  • Förbereda förslag som kan användas i EU-kommissionens samråd, exempelvis kring lagerhållning av läkemedel eller sårbarheter i transportkedjor. Flera samråd väntas framöver.
  • Se över finansieringsmöjligheter för vår infrastruktur och vårt näringsliv koppat till användning av produkter med användningsområden inom såväl militära som civila sammanhang (Dual use).

Avslutande reflektioner

EU:s satsningar kring beredskap och säkerhet markerar ett tydligt skifte i EU:s politiska prioriteringar; från reaktiv krishantering till proaktiv resiliensuppbyggnad. Genom att samla civila, militära och industriella dimensioner i en gemensam struktur skapas förutsättningar för ett starkare och mer självförsörjande Europa. Sammantaget innebär detta att EU nu rör sig från en sektoriell till en horisontell modell, där beredskap ses som en gemensam politisk grundfunktion snarare än ett specialområde. Dessutom kopplas förslaget till EU:s nästa långtidsbudget till på resiliens och kapacitetsbyggande för i princip alla insatsområden. Särskilt tydligt blir det i Europeiska Konkurrensfonden och dess finansieringsprogram för forsknings- och innovation (Horisont Europa) där alla fyra fokusområden går in på beredskapsfrågor i vid bemärkelse. För SBHSS finns det anledning att följa utvecklingen, bidra med praktiska perspektiv och säkerställa att regionala behov och erfarenheter får genomslag i det fortsatta arbetet. Detta är inte bara en fråga om krishantering, utan om Europas framtida förmåga att stå emot och anpassa sig till en värld präglad av osäkerhet, konkurrens och förändring. Dessutom kommer EU:s regional- och konkurrenspolitik samt dess finansiering att präglas av beredskapsambitionerna.

Den här artikeln ska ses som en första överblick för ägarna av beredskapsfrågan från ett europeiskt perspektiv. På så sätt kan ägarna lättare bilda sig uppfattning av var fokus bör ligga framöver. Utifrån ägarnas målsättningar och behov kommer därefter enskilda EU-policyinitiativ att analyseras. Analyser om hur ägarna påverkas och om hur de kan göra den sydsvenska rösten hörd.

För mer grundlig genomgång av säkerhets- och beredskapsrelaterade initiativ som har presenterats mellan 2024–2025, se Bilaga 1 nedan:

Bilaga 1. Sammanställning av EU:s beredskapsinitiativ

SBHSS artiklar gällande beredskap

Vidare läsning