EU:s innovationsakt ska få europeiska idéer att växa på hemmaplan

Europa forskar i världsklass men låter alltför ofta andra göra affärer av resultaten. Med innovationsakten som presenterades den 9 september vill EU-kommissionen ändra på detta och göra det lättare för innovativa företag att få finansiering, hitta sina första kunder och växa på den europeiska marknaden. Frågan är om det räcker för att minska Europas innovationsgap mot USA och Kina. I denna artikel ger Brysselkontoret en detaljerad översikt av kommissionens förslag, beskriver hur akten hänger ihop med förslaget om en ny upphandlingsförordning och vad förslaget kan komma att betyda för aktörer i södra Sverige.

Idéer som blir affärer någon annanstans

Den 9 september 2026 lade EU-kommissionen fram sitt förslag till en europeisk innovationsakt (European Innovation Act) parallellt med förslaget om en ny och enhetlig upphandlingsförordning. För de som följt EU:s innovationspolitik kom innovationsakten inte som en nyhet. Akten har diskuterats en längre tid och anses av kommissionen vara det viktigaste lagförslaget i den egna strategin för startups och scaleups från maj 2025, och utlovades redan i konkurrenskraftskompassen från januari samma år. Kommissionens utgångspunkt är ett välkänt europeiskt problem. Forskningen finns i Europa, liksom patenten och talangerna, men de stora investeringarna och företagen uppstår eller flyttar alltför ofta någon annanstans. Utredaren bakom EU-kommissionens stora konkurrenskraftsrapport, Mario Draghi, konstaterade att endast en tredjedel av de patent som europeiska universitet registrerar utnyttjas kommersiellt, att EU:s andel av världens riskkapital är fem procent mot drygt hälften i USA och att europeiska företag investerar hälften så mycket i forskning och innovation som amerikanska motsvarigheter. Enrico Letta, som var utredare i den av Europeiska rådet tillsatta utredningen om den inre marknaden, föreslog en så kallad femte frihet för forskning, innovation och kunskap, vid sidan av den inre marknadens fyra friheter för varor, tjänster, personer och kapital. Han pekade bland annat ut innovationsupphandling som en av de viktigaste hävstängerna för små och växande företag. Just innovationsupphandlingar är en av innovationsaktens mest centrala delar.

Kommissionen ringar in två flaskhalsar kring innovationsupphandlingar. Den första är att offentliga köpare i EU bara lägger 0,6 procent av sin upphandling på forskning och utveckling, cirka 17 miljarder euro per år, jämfört med 3,5 procent i USA och 5 procent i Sydkorea. En orsak är att det saknas gemensamma regler. Dagens upphandlingsdirektiv omfattar bara forskningstjänster där köparen betalar hela kostnaden och ensam blir ägare till resultatet, medan all annan forskningsupphandling styrs av 27 olika nationella praxis. Den andra flaskhalsen handlar om kapital. Ett innovativt företag kan sitta på ett patent med potential att förändra en hel bransch, men trots detta få svårt att få lån eller attrahera investerare eftersom tillgångarna inte passar de traditionella finansieringsmodellerna. Innovativa företag som saknar fastigheter och maskiner att belåna får därför ofta svårt att finansiera sin tillväxt. Jämförelsevis uppskattas att europeiska start-ups tar in ungefär hälften så mycket kapital som amerikanska motsvarigheter under de första tio åren av sin verksamhet.

Ett förslag som krympte på vägen

Innovationsakten skulle enligt konkurrenskraftskompassen ha lanserats kring årsskiftet 2025/2026, men sköts fram flera gånger under våren 2026. Orsaken var att kommissionen stötte på patrull från sin egen nämnd för lagstiftningskontroll (Regulatory Scrutiny Board). Utan att gå in i detalj kring anledningen till detta valde EU-kommissionen att skala ner sina ambitioner och fokusera på de delar där man bedömde att ett europeiskt mervärde var lättast att motivera. Bland annat flyttades vissa regler över till det parallella förslaget om ny upphandlingsförordning, det obligatoriska målet för medlemsstaterna att öka innovationsupphandlingen ströks, definitionerna av innovativa företag lades i en separat rekommendation, den utlovade tillgången till forskningsinfrastruktur försvann och sandlådorna, som skulle ha varit aktens tredje del, blev en icke bindande rådsrekommendation. Kvar i själva förordningen är två delar, forskningsupphandling och finansiering med patent som säkerhet. Mer om detta kan läsas i kommissionens motivering i förslaget (se vidare läsning nedan).

Vad föreslår kommissionen och vad är nytt?

Innovationsakten är en förordning, alltså EU-lag som gäller direkt utan svensk genomförandelag. Övergripande innehåller akten följande initiativ:

  • Gemensamma regler för forskningsupphandling

Forskningsupphandling innebär att offentlig sektor inte köper en färdig produkt utan beställer själva utvecklingen av en lösning på ett problem. En myndighet betalar företag, universitet eller institut för att utveckla något som ännu inte finns, från idé till prototyp och första testexemplar. Det kan handla om allt från ny medicinteknik till AI-system eller klimatsmarta transportsystem som ännu inte nått marknaden. I dag gäller lagen om offentlig upphandling bara när köparen både betalar hela utvecklingen och ensam blir ägare till resultatet. Låter köparen leverantören behålla rättigheterna, eller delar de på kostnaden, hamnar affären utanför lagen. Den svenska Upphandlingsmyndigheten konstaterar att förkommersiell upphandling inte regleras i upphandlingslagstiftningen utan bygger på ett meddelande från kommissionen 2007 och på statsstödsreglerna, vilket gör att varje köpare i praktiken utformar sitt eget förfarande och bär osäkerheten själv. Förslaget ersätter detta med ett gemensamt EU-förfarande för alla forskningsupphandlingar över 216 000 euro. Köparen ska först genomföra en marknadskonsultation, beskriva sitt behov som ett problem att lösa i stället för en färdig lösning, ge flera leverantörer parallella kontrakt och låta utvecklingen ske i faser där antalet leverantörer minskas efter hand. Kvalitet ska väga minst 50 procent i utvärderingen och särskilda innovationskriterier minst 15 procent. Anbudstiden är minst en månad och köparen måste utvärdera inom 60 dagar. Innovationsmyndigheter som Vinnova får ett högre tröskelvärde på 432 000 euro.

  • Leverantören behåller sina rättigheter

Förslaget gör det till huvudregel att den som utvecklar en lösning behåller äganderätten och ska kommersialisera den, medan köparen får kostnadsfri nyttjanderätt. Grundtanken är enkel, om företaget får behålla rättigheterna till sin innovation ökar möjligheterna att sälja den vidare till fler kunder, växa snabbare och locka investeringar. I dag finns inga bindande regler om detta, varken i EU-rätten eller i svensk lag. Kommissionens vägledning om förkommersiell upphandling från 2007 rekommenderar att leverantören behåller rättigheterna, men det är köparen som avgör i kontraktet, och svenska myndigheter tar ofta över rättigheterna. Förslaget vänder på den ordningen och gör leverantörens äganderätt till huvudregel.

  • Europeisk preferens i forskningsupphandling

Deltagande begränsas till företag från EU och från länder vars handelsavtal med EU omfattar forskningsupphandling. Enligt kommissionen är det i dag länderna i Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES, alltså EU samt Norge, Island och Liechtenstein) och länderna på västra Balkan. Minst hälften av utvecklingsarbetet, inklusive de ansvariga forskarna, ska utföras i dessa länder. Köparen får öppna för andra länder bara om ingen i EU kan leverera eller om kostnaden annars blir oproportionerlig, vilket antas vara fallet vid mer än 20 procents prisskillnad. Risken är uppenbar. Partner i Storbritannien, Schweiz och USA, som i dag deltar i många svenska utvecklingsprojekt, stängs ute om inte undantagen kan användas, urvalet av leverantörer krymper och köparen får en ny uppgift i att kontrollera varje anbudsgivares ursprung. Kommissionen har inte beräknat vad detta kostar köparna.

  • Gemensamma gränsöverskridande upphandlingar

I dag saknas ett färdigt regelverk för myndigheter som vill beställa utveckling tillsammans över gränserna, och samarbeten byggs oftast upp inom EU-finansierade projekt. Förslaget ger ett färdigt ramverk. Två eller flera köpare från ett eller flera länder får bilda en köpargrupp med en ledande köpare, enligt ett avtal som reglerar finansiering, roller och fördelning av resultat.

  • Ett kompetenscentrum för finansiering med patent som säkerhet

Ett patent är svårt att värdera, och ett företag vars främsta tillgång är patent får därför ofta svårt att få lån för sina tillgångar. EU:s immaterialrättsmyndighet EUIPO, som i dag registrerar EU-varumärken och mönsterskydd, skulle genom innovationsakten få i uppdrag att inom fyra år ta fram en frivillig EU-gemensam metod för att värdera patent och andra immateriella tillgångar på ett sätt banker kan använda, att bygga en digital marknadsplats där ägare av rättigheter kan hitta köpare, licenstagare och investerare, att certifiera värderare, utbilda och driva en helpdesk.

  • Regulatoriska sandlådor

En regulatorisk sandlåda är en tidsbegränsad testmiljö där företag får pröva nya lösningar under tillsyn av en myndighet, ibland med tillfälliga undantag från regler. Sandlådor finns redan i flera EU-lagar, bland annat AI-förordningen och nettonollindustriakten, och Brysselkontoret har berört dem i artikeln Början på slutet för GDPR? EU-kommissionens nya digitaliseringspaket. Nytt är att kommissionen i en parallell rekommendation, som inte är bindande, ger medlemsstaterna en gemensam definition och gemensamma principer för sandlådor på områden som saknar EU-regler, uppmanar dem att inrätta gränsöverskridande sandlådor, låter dem prioritera små företag från EU och kräver att deltagare på begäran får en exitrapport som kan påskynda certifiering och marknadsgodkännande. Behöriga myndigheter kan vara nationella, regionala eller lokala.

Vilka tidsfrister gäller?

Till skillnad från upphandlingsförordningen, som får två års övergångstid, ska innovationsakten gälla direkt när den antagits, utan övergångsregler. Den dag förhandlingarna är klara gäller alltså det nya förfarandet för alla forskningsupphandlingar över tröskelvärdet. Regeringens faktapromemoria till riksdagen, som beskriver förslaget och ger regeringens första preliminära ståndpunkt, ska komma senast fem veckor efter förslaget, alltså i mitten av oktober. Europaparlamentet och ministerrådet väntas inleda behandlingen under vintern.

Två förslag som ska passa ihop

Innovationsakten och upphandlingsförordningen (som Brysselkontoret beskriver i en egen artikel) ska komplettera varandra. Upphandlingsförordningen utesluter all upphandling av forsknings- och utvecklingstjänster från sitt tillämpningsområde och hänvisar i stället till innovationsakten. Arbetsdelningen blir att innovationsakten reglerar utvecklingen av något som ännu inte finns, medan upphandlingsförordningen reglerar köpet av den färdiga lösningen. En aktör som vill både utveckla och köpa in en lösning har alltså två vägar. Den ena är att först upphandla utvecklingen enligt innovationsakten och därefter den färdiga produkten enligt upphandlingsförordningen, i två separata upphandlingar. Den andra är att använda upphandlingsförordningens innovationsförfarande, som täcker både testfasen och den kommersiella utrullningen i ett och samma förfarande. Svenska vårdgivare har beställt utveckling på detta sätt förr. Karolinska universitetssjukhuset deltog som köpare i EU-projektet Nightingale, som utvecklade bärbara sensorer för patientövervakning, och Region Jämtland Härjedalen ledde EU-projektet Incareheart om vård vid kronisk hjärtsvikt, där även Region Västerbotten deltog.

Tillsammans illustrerar innovationsakten och upphandlingsförordningen ett bredare skifte i EU:s ekonomiska politik. Under lång tid låg fokus på att finansiera forskning och skapa kunskap. Nu riktas uppmärksamheten mer mot att skapa förutsättningar för produktion och att styra efterfrågan. Industriaccelerationsakten, som Brysselkontoret rapporterade om i artikeln Industri- och energipolitisk vår, ställer krav på utsläppssnåla och EU-tillverkade produkter i strategiska sektorer. Upphandlingsförordningen inför en horisontell ram för europeisk preferens. Innovationsakten ger preferens för europeiska utvecklingstjänster genom kravet att hälften av arbetet ska ske i EU. Tillsammans bildar de tre ett system där offentliga pengar ska gynna europeisk produktion, europeisk utveckling och europeiska företag. Till samma familj hör förslaget om en frivillig EU-gemensam bolagsform för innovativa företag från mars 2026, som Brysselkontoret beskrev i artikeln EU AB, vad ska det va bra för?, och den ännu inte framlagda lagen om det europeiska forskningsområdet.

Hur ställer sig svenska myndigheter och aktörer?

I skrivande stund har ingen svensk aktör kommenterat själva förslaget, och regeringens ståndpunkt kommer först i faktapromemorian i oktober. Men regeringen, Vinnova och riksdagen har redan uttalat sig om det som akten bygger på. I sin faktapromemoria om EU:s strategi för startups och scaleups från juni 2025, där innovationsakten aviseras, välkomnade regeringen kommissionens ansats och betonade vikten av att röja hinder för privat kapital och fördjupa den inre marknaden. Regeringen var samtidigt tydlig med att EU inte får gå utöver sina befogenheter på områden som forskningspolitik, att överlappande initiativ ska undvikas, att administrativa bördor för företag och myndigheter ska hållas låga och att nya åtgärder ska vara tydligt avgränsade och behovsprövade. Med det menar regeringen att forskning, utbildning, skatter och arbetsmarknad enligt fördragen i huvudsak är nationella frågor där EU bara får stödja och samordna, och att den inte vill se EU-lagstiftning som i praktiken styr hur svenska myndigheter och lärosäten organiserar sin forskning. Vinnova betonade som remissinstans vikten av förkommersiell upphandling.

Samtidigt skriver Vinnova i sin delrapport till regeringen om stödet till startups och scaleups från augusti 2025 att innovationsakten och den 28:e regimen är hörnstenar i genomförandet av strategin, och listar deras förverkligande som en av de viktigaste åtgärderna. I sitt remissvar om industriaccelerationsakten i maj 2026 föreslog Vinnova att krav på innovationsupphandling, inklusive förkommersiell upphandling, förs in i EU-lagstiftningen. Sverige ligger enligt Vinnova på nionde plats i EU:s mätning av innovationsupphandling, fyra placeringar lägre än 2020, och Vinnova efterlyser mer handfast stöd till köparna. Upphandlingsmyndigheten redovisar att 625 av de 17 025 upphandlingar som annonserades i Sverige 2023 syftade till att främja innovation, men bara 18 av dem gällde forskning och utveckling.

Sandlådorna är en fråga där Sverige redan agerat, oberoende av EU-förslaget. Regeringen gav i september 2025 Vinnova i uppdrag att föreslå en nationell struktur för regulatoriska sandlådor för nettonollteknik, med näringsminister Ebba Buschs motivering att regelbördan för företag måste minska. Vinnova föreslog i maj 2026 att Tillväxtverket blir nationell kontaktpunkt och att länsstyrelserna, Sveriges geologiska undersökning, Energimarknadsinspektionen och Naturvårdsverket blir behöriga myndigheter som ger tillstånd, samt ett snabbspår för de lagändringar som behövs. Energimarknadsinspektionen har pekat ut 19 teknikområden, bland dem vätgas, batterier och nätteknik, och Sveriges geologiska undersökning vill använda sandlådor för koldioxidlagring. Integritetsskyddsmyndigheten driver sedan flera år en sandlåda för dataskydd, Post- och telestyrelsen ska ha en sandlåda för AI klar senast i augusti 2027 enligt AI-förordningen, medan Finansinspektionen avstått med hänvisning till risken för särbehandling av enskilda företag. Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) tillstyrkte i januari 2026 fler sandlådor och vill att det tydligare framgår att även kommuner och regioner kan fungera som testmiljöer. Rådsrekommendationen ändrar inte detta, den ger en gemensam europeisk ram som den svenska strukturen kan passa in i. Brysselkontoret har inte hittat någon aktör i Sydsverige som formellt begärt en sandlåda, men testmiljöer finns redan, till exempel hälsoinnovationsarenan Leap for Life i Halland och Kalmar kommuns tillstånd att flyga drönare över bebyggelse.

Sammantaget finns alltså ett svenskt stöd för aktens två kärnor, gemensamma regler för förkommersiell upphandling och bättre villkor för finansiering av innovativa företag, samtidigt som regeringens principer om subsidiaritet, avgränsning och låg administrativ börda kan väntas prägla den svenska granskningen av det detaljerade förfarandet och den europeiska preferensen. Kommunernas och regionernas perspektiv som köpare av forskning saknas i debatten så här långt.

Vad betyder detta för Sydsverige?

Regioner, kommuner och deras bolag berörs som köpare, men det handlar om en smal verksamhet. Forskningsupphandling görs i Sverige framför allt av statliga aktörer. Trafikverket drev vad som då beskrevs som Europas största förkommersiella upphandling när elvägar utvecklades och testades utanför Arlanda och Gävle, och Försvarets materielverk startade i maj 2026 en förkommersiell upphandling av små obemannade markfarkoster tillsammans med Försvarsmakten, Vinnova och FOI. Kommuner och regioner har mest deltagit genom EU-finansierade projekt. Halmstads kommun ledde 2014 till 2018 EU-projektet Imaile, som beställde utveckling av nästa generations digitala lärmiljöer för skolan, med Varbergs kommun som partner, och Växjö kommun har använt innovationspartnerskap för att få fram lösningar för bland annat bevattning, sophämtning och måltidsbeställning. Region Skåne, Karolinska universitetssjukhuset och VA Syd har gjort förkommersiella upphandlingar av skyddskläder, röntgenkvalitet och brandpostteknik. Varje gång en sydsvensk aktör på detta sätt betalar för att utveckla något nytt för mer än 216 000 euro gäller framöver det nya förfarandet.

För företagen i Småland, Blekinge och Halland kan förslaget ses som i huvudsak positivt. Forskningsupphandlingar i hela EU, alltså uppdrag att utveckla nya lösningar åt offentliga köpare, öppnas på lika villkor, konkurrensen från leverantörer utanför EU och EES stängs i praktiken ute, och utvärderingen ska belöna innovation och arbete utfört i Europa. Tillverkningsindustrin, medicintekniken, den marina tekniken och den skogsbaserade bioekonomin passar väl in. Kompetenscentrumet vid EUIPO är en långsiktig möjlighet för patentrika småföretag som i dag nekas lån för att de saknar fasta tillgångar. Effekten beror dock helt på om långivarna väljer att använda EUIPO:s värderingsmetod, som blir frivillig att tillämpa. Lärosätena i regionen, Linnéuniversitetet, Jönköping University, Blekinge Tekniska Högskola och Högskolan i Halmstad, kan delta som leverantörer av forskningstjänster. Förordningens definition av leverantör omfattar även offentliga organ, artikel 5 förbjuder köparen att kräva en viss juridisk form, och kommissionen nämner uttryckligen universitet bland de tänkta leverantörerna i sina frågor och svar om förslaget. Lärosätena får dessutom genom EUIPO ett EU-stöd för att kommersialisera resultat från offentligt finansierad forskning.

Innovationsaktens nytta för det regionala innovationsarbetet är osäker. Förordningen nämner varken de regionala strategierna för smart specialisering, där varje region pekar ut sina styrkeområden, eller sammanhållningspolitiken eller regionerna. Nyttan är indirekt. Forskningsupphandling kan bli ett verktyg på efterfrågesidan, där regionen som köpare beställer utveckling inom sina styrkeområden och skapar en första kund för klustrens företag. Gemensamma gränsöverskridande upphandlingar kan ge de så kallade regionala innovationsdalarna (regional innovation valleys, RIV), EU:s samarbeten mellan regioner med gemensamma styrkeområden där Blekinge är en utpekad region, ett fungerande sätt att lägga ihop sina budgetar.

I grunden är innovationsakten ett försök att täppa till ett av Europas mest omtalade konkurrenskraftsproblem. EU saknar inte forskare, kompetens eller idéer. Utmaningen ligger i att omvandla dem till investeringar, företag och marknadsledande produkter. Om förslaget lyckas återstår att se. Men riktningen är tydlig. Framtidens europeiska innovationer ska i större utsträckning utvecklas och växa i Europa.

Vad händer nu?

Förslaget är i början av lagstiftningsprocessen och behandlas i det ordinarie lagstiftningsförfarandet. Brysselkontoret följer förhandlingarna tillsammans med förslaget om ny upphandlingslagstiftning och hoppas kunna följa hur aktörer i den sydsvenska geografin kan dra nytta av förslagen.

Vill du veta mer om förslaget? Kontakta EU-handläggare Eva Molander.

För vidare läsning