EU:s nya upphandlingsreform: från regelverk till hävstång

Den 9 september 2026 lade EU-kommissionen fram sitt förslag till ett omstöpt upphandlingsregelverk, Public Procurement Act, PPA. Att det skedde på dagen två år efter Mario Draghis rapport om Europas framtida konkurrenskraft presenterades är svårt att se som en slump. Draghi pekade ut offentlig upphandling som en viktig del av svaret på frågan hur en ekonomi som tappar mark mot USA och Kina ska återfå förmågan att investera, producera och växa. Med förordningen tar kommissionen nu nästa steg. Men vad förändras egentligen, hur ser regeringen och Sveriges Kommuner och Regioner på förslaget och vad kan reformen innebära för Sydsverige? Det är utgångspunkten för den här artikeln.

Springa för att stå still

I Lewis Carrolls Alice i Spegellandet konstaterar den röda drottningen att man måste springa så fort man kan bara för att stå kvar på samma plats. Det är en träffande bild av Europas konkurrensläge: det räcker inte att springa snabbare när andra springer lika fort. Innovation i sig räcker inte – det måste också finnas en efterfrågan som gör att europeiska företag kan etablera en stark position på marknaden.

Det är här offentlig upphandling kommer in. Offentliga köpare i EU spenderar cirka 2 600 miljarder euro per år, motsvarande 15 procent av EU:s BNP. I Sverige är andelen runt 18 procent. Det som kan se ut som en teknisk översyn av upphandlingsreglerna handlar således snarare om hur Europas stora offentliga köpare ska använda sina pengar – och om vem som gynnas när offentliga aktörer gör sina inköp.

Vad föreslår kommissionen?

Förslaget ersätter de tre upphandlingsdirektiven från 2014 som ligger till grund för de svenska lagarna om offentlig upphandling (LOU), upphandling i försörjningssektorerna (LUF) och koncessioner (LUK) med en enda förordning som är direkt tillämplig i alla medlemsstater. Sverige förlorar därmed möjligheten att göra egna anpassningar vid genomförandet. Reglerna ska börja tillämpas två år efter ikraftträdandet, vilket i praktiken pekar mot 2029 eller 2030.

Kommissionen räknar med att den minskade administrativa bördan kan generera besparingar på omkring 650 miljoner euro per år. De viktigaste nyheterna är i huvudsak följande:

Europeisk preferens. Upphandlingar ska i vissa fall kunna gynna europeiska leverantörer och produkter, exempelvis genom krav på europeiskt ursprung eller fördelar i utvärderingen. Kommissionen kan göra preferensen tvingande genom delegerade akter.
Färre och flexiblare förfaranden. Dagens upphandlingsförfaranden slås samman till färre och enklare förfaranden. Samtidigt får upphandlande myndigheter större handlingsutrymme: de kan välja att förhandla med leverantörer inom de nya förfarandena, anbudstiderna kortas och mindre ändringar av ingångna kontrakt kan göras utan en ny upphandling.
Kvalitet före pris. Bästa förhållandet mellan pris och kvalitet blir huvudregel. Kvalitet ska väga minst 30 procent av poängen, och minst 50 procent i arbetsintensiva kontrakt. Om en upphandling i stället utvärderas enbart utifrån pris måste den upphandlande myndigheten motivera hur kvaliteten säkras på annat sätt, exempelvis genom krav i specifikationen.
Ett digitalt ekosystem. Upphandlingsdata samlas i ett gemensamt europeiskt datasystem och nationella upphandlingsplattformar kopplas samman.
Säkerhet och försörjningstrygghet. Köpare ska hantera säkerhetsrisker i upphandlingar där sådana risker finns. För kritiska entiteter som tillhandahåller samhällsviktiga tjänster inom EU kan krav bland annat ställas på diversifierade leveranskedjor, lagerhållning och krisberedskap.
Oförändrade tröskelvärden. Beloppsgränserna för när EU-reglerna gäller ändras inte i förslaget.
Små och medelstora företag (SMEs). Köpare ska pröva om kontrakt kan delas upp i mindre delar och motivera om de inte gör det. Syftet är att göra det lättare för mindre företag att delta i upphandlingar, eftersom de annars kan ha svårt att konkurrera om stora, samlade kontrakt.
Miljö, sociala villkor och innovation. Förordningen ger en tydligare rättslig grund för miljökrav och gör det möjligt att ta hänsyn till goda arbetsvillkor för den personal som utför kontraktet. Ett nytt innovationsförfarande låter köpare beskriva en samhällsutmaning i stället för en färdig lösning och sedan upphandla en lösning som utvecklas inom förfarandet.
Mot fusk och korruption. Förslaget stärker arbetet mot oegentligheter i offentlig upphandling genom bättre riskbedömning, uppföljning och kontroll.

Det är också värt att notera att förslaget, vid sidan av större frihet för köparna i själva förfarandet, ger kommissionen nya befogenheter att genom delegerade akter besluta om obligatoriska miljö- och säkerhetskrav samt europeisk preferens. Samtidigt ska nationella och EU-gemensamma datautrymmen för upphandlingsinformation ge kommissionen och medlemsstaterna bättre tillgång till upphandlingsdata och därmed förbättra uppföljningen av den offentliga upphandlingen.

Vilka tidsfrister gäller?

Reglerna börjar tillämpas två år efter att förordningen trätt i kraft, alltså samma dag för alla medlemsstater och utan svensk genomförandelag. Förslaget saknar övergångsregler, vilket betyder att pågående förfaranden och löpande ramavtal ska hanteras enligt de nya reglerna från dag ett om inte parlamentet och rådet lägger till sådana. Går förhandlingarna i mål under 2027 gäller reglerna tidigast 2029, sannolikt 2030.

Industripolitisk ambition

”Offentliga medel måste tjäna våra gemensamma mål.” Så beskrev kommissionens vice ordförande Stéphane Séjourné riktningen när förslaget presenterades. Offentlig upphandling ska inte längre bara handla om att köpa rätt produkt till rätt pris, utan också om att väga in upphandlingsreformens fyra bärande strategiska prioriteringar: miljö, sociala villkor, säkerhet och motståndskraft. Förenkling är alltså bara ena halvan av reformen. Den andra är politisk. EU vill genom upphandlingsförordningen gå från att främst reglera hur marknaden fungerar till att använda sin köpkraft för att påverka hur marknaden utvecklas. Förslaget knyter på så sätt an till en bredare förflyttning i EU industripolitik: från att främst skapa förutsättningar för produktion och innovation till att också påverka vad som efterfrågas på marknaden.

Industriaccelerationsakten (Industrial Accelerator Act, IAA), som Brysselkontoret rapporterade om i våras, ställer redan krav på europeiskt ursprung och låga koldioxidutsläpp för utpekade produkter inom strategiska sektorer. Innovationsakten, som presenterades samtidigt som upphandlingsreformen och introducerar ett nytt upphandlingsförfarande för forsknings- och utvecklingstjänster, ska bidra till att innovationer tar steget från forskning till marknad. Upphandlingsförordningen kopplar samman dessa ambitioner med den offentliga köpkraften: genom reglerna för offentlig upphandling får offentliga aktörer större möjlighet att efterfråga och premiera produkter som uppfyller EU:s strategiska mål.

En europeisk preferens utan 27 nationella murar

I kravet på europeisk preferens ligger reformens mest politiskt laddade del. Förordningen innebär inte ett generellt krav på att köpa europeiskt, men den öppnar för att europeiska leverantörer under vissa förutsättningar ges fördelar genom kriterier kopplade till europeiskt innehåll och strategiska hänsyn.

Om europeisk preferens i praktiken blir nationell preferens riskerar reformen att gå på tvärs mot den inre marknad som förslaget ämnar att stärka. Om den däremot samlar Europas efterfrågan, skapar större marknader för europeiska företag och behåller konkurrensen inom unionen kan kommissionens målsättning att upphandlingen ska bli ett verktyg för att stärka europeisk konkurrenskraft spela ut väl. Hur balansen landar blir därför en viktig fråga i den fortsatta lagstiftningsprocessen.

Och så den yttre gränsen

Utanför den europeiska marknaden finns ytterligare en gräns att förhålla sig till: den internationella.

Lokala innehållskrav har traditionellt varit ett rött skynke inom Världshandelsorganisationen (WTO). EU kan alltså inte utan vidare rita om spelplanen för offentlig upphandling utan att också förhålla sig till de internationella regler som unionen själv har varit med och byggt upp.

Kommissionens förslag drar en gräns mot länder som saknar upphandlingsavtal med EU. Företag från länder som omfattas av GPA, WTO:s regelverk för offentlig upphandling, ska fortsatt behandlas likvärdigt inom avtalets område. Samtidigt ska EU kunna begränsa tillträdet för länder som inte ger EU-företag motsvarande tillgång till sina marknader. Reciprocitet – att marknadstillträdet ska gå åt båda håll – framhävdes också under plenarsessionen.

Det gör Buy European betydligt mer komplicerat än det låter. Vad ska räknas som europeiskt innehåll? Vilka sektorer ska omfattas? När blir europeiskt innehåll ett krav och när blir det en konkurrensfördel? Och hur ska EU hantera länder som redan omfattas av internationella upphandlingsåtaganden? Det är några av de frågor som nu ska avgöras när förslaget går vidare till Europaparlamentet och rådet.

Blir europeiska alternativ dyrare?

Om offentliga köpare i vissa situationer behöver välja europeiska produkter framför billigare alternativ från andra länder kan det påverka kostnaderna. Hur stor effekten blir beror bland annat på hur tvingande preferensen blir, vilka leverantörer som faktiskt berörs och vilka produkter regioner och kommuner köper.

I förordningen är verktygslådan i grunden frivillig. Det är köparen som väljer att begränsa deltagandet, kräva europeiskt ursprung eller ge extrapoäng, och köparen får avstå när inget europeiskt alternativ finns, när inga anbud kommit in eller när kostnaden blir oproportionerlig. Samtidigt får kommissionen rätt att göra preferensen obligatorisk genom delegerade akter och sektorslagar som industriaccelerationsakten gör den redan tvingande på vissa områden.

Vad som är en oproportionerlig kostnad definieras inte. Innovationsakten, som lades fram samma dag, använder en prisskillnad på mer än 20 procent i förhållande till det billigare utomeuropeiska anbudet som utgångspunkt, men upphandlingsförordningen sätter ingen motsvarande gräns. Tolkningen blir därför en viktig fråga i de fortsatta förhandlingarna.

En annan fråga är vilka leverantörer som faktiskt berörs. Preferensen får bara riktas mot länder som saknar upphandlingsavtal med EU. Företag från bland annat USA, Japan, Sydkorea, Kanada, Storbritannien och Norge omfattas av avtal som ger rätt till likabehandling på de områden som avtalen täcker. Leverantörer från länder utan motsvarande avtal kan däremot påverkas mer direkt av den nya ramen. Frågan om europeisk preferens kan därför få stor betydelse i varukategorier där kinesisk och asiatisk produktion har en stark ställning. Region Blekinges upphandlingsavdelning pekar exempelvis på medicinteknik och förbrukningsvaror, där beroendet av leverantörer från Kina är omfattande. Dit hör också solpaneler, batterier, IT-utrustning, elektronik och delar av läkemedelsförsörjningen.

Om preferensen blir tvingande på sådana områden kan pris och tillgång påverkas. Köparen kan också få en ny administrativ uppgift genom att behöva kontrollera anbudsgivarnas ursprung. Kommissionen har inte satt någon siffra på vad preferensen kan kosta offentliga köpare, vilket gör det svårt att bedöma den samlade effekten i nuläget. Det går därför ännu inte att säga hur stora kostnadsökningarna blir. En avgörande fråga blir om preferensen förblir ett frivilligt verktyg för köparen eller om kommissionen senare använder sin delegeringsmakt för att göra den obligatorisk.

Sveriges position

Regeringen och Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) har båda lämnat positionspapper till kommissionen, regeringen i maj 2026 och SKR i januari. Region Blekinge, som sitter i SKR:s referensgrupp för upphandling, har därtill delat sina synpunkter med Brysselkontoret.

Trots vissa skillnader finns en betydande samsyn mellan regeringen och SKR i reformens huvudfrågor. Det finns stöd för enklare och mindre detaljerade regler, handlingsfrihet för den upphandlande myndigheten, respekt för lägsta pris som legitim metod, verktyg mot oseriösa leverantörer och utrymme för försörjningsberedskap. Både regeringen och SKR är samtidigt skeptiska till europeisk preferens och till ett centralt digitalt system.

På flera punkter har kommissionen lyssnat. Förhandling föreslås tillåtas i alla förfaranden utan att någon ny förfarandeform skapas, vilket var regeringens uttryckliga önskan. Anbud får även kompletteras vid mindre brister. Det digitala ekosystemet som ska skapas bygger på sammankoppling av befintliga plattformar, snarare än på det centrala system SKR fruktade.

Kommissionen avviker alltjämt från den svenska linjen i flera viktiga avseenden. Den första är formen. Både regeringen och SKR avvisar en förordning, där SKR framhärdar behovet av utrymme för nationella anpassningar. Kommissionen vill tvärtom förhindra nationella avvikelser. Den andra är lägsta pris. SKR menar att kvalitet kan säkras genom obligatoriska krav snarare än genom poängmodeller. Regeringen vill att EU inte alls reglerar valet av tilldelningskriterier. Kommissionen kräver däremot minst 30 procent kvalitet och att den som väljer pris motiverar det i annonsen. En annan är europeisk preferens. Regeringen motsätter sig ett generellt krav på europeisk preferens i upphandlingsreglerna samtidigt som SKR befarar högre kostnader och vill att beslutet ska ligga hos den upphandlande aktören. Kommissionen inför dels preferensen, dels tillägget att den kan göras tvingande genom delegerade akter.

Vad betyder detta för Sydsverige?

För sydsvenska företag kan reformen öppna dörrar. Om europeiskt innehåll, kvalitet och leveranssäkerhet väger tyngre kan företag med produktion i Sverige få bättre möjligheter att konkurrera om kontrakt, både hemma och i andra medlemsstater. Tillverkningsindustrin i Småland och medicinteknikföretag i Blekinge och Halland hör till dem som kan beröras. Fler möjligheter till förhandling och kortare anbudstider kan också göra det enklare för mindre företag att delta.

Men det finns också möjliga nackdelar. Kommuner och regioner är stora köpare, och europeisk preferens kan därför få direkt betydelse både för kostnader och tillgång till vissa produkter. Även andra delar av reformen får stor betydelse för regionala köpare, såsom kravet att motivera prisbaserade upphandlingar.

Sammantaget innebär förordningsförslaget att upphandling i högre grad kan komma att ses som ett strategiskt verktyg, snarare än enbart som en juridisk process. För regioner och kommuner blir frågan därför inte bara hur inköp ska göras, utan också vad inköpen ska bidra till.

Vad händer nu?

Förslaget är i början av lagstiftningsprocessen och mycket återstår att reda ut. Regeringens faktapromemoria till riksdagen ska komma senast fem veckor efter förslaget, alltså i mitten av oktober, och följs av en nationell remiss under hösten. Europaparlamentet och ministerrådet väntas inleda sin behandling vintern 2026-2027, med de avgörande förhandlingarna under 2027.

Brysselkontoret följer förhandlingarna och kommer hålla SBHSS ägare informerade i frågan. Ytterligare analysmaterial publiceras på SBHSS:s hemsida under hösten.

Vill du veta mer om förslaget? Kontakta EU-handläggarna Eva Molander och Martin Broberg.

För vidare läsning

SBHSS, EU reviderar det framtida regelverket för offentlig upphandling, en balansakt

SBHSS, Industri- och energipolitisk vår, om industriaccelerationsakten

EU-kommissionen, förslaget till upphandlingsförordning, COM(2026) 590

EU-kommissionen, frågor och svar om upphandlingsförordningen

SKR, positionspapper om revideringen av EU:s upphandlingsregler